編者按：82憲法已屆而立，30年過去了，中國的憲法是不是得到了真正意義上的實施？當下改革面臨的諸多問題，是不是由於對憲法精神的偏離所致？中國的憲政之路究竟該如何走？在現行憲法框架內，激活那些文本上的美好制度，讓它真正有效地運行起來，是不是破解目前改革困局的真正鑰匙？本港《經濟導報》日前專訪了北京大學法學院教授、北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任、中國憲法學會副會長張千帆。他直言不諱地指出：尽管過去30年，人大依憲制定了300部法律，但在實際生活中，憲法和民眾生活在許多方面卻是脫鉤的。公民很多的憲法權利，常常遭到侵犯，而且缺乏有效渠道解決。如果將憲法中規定的制度真正運行起來，就是政治改革。

    本報特全文轉發訪談內容。

    

    憲法規定制度真正運行，就是政治改革

    記者：今年是82憲法頒布30年，也是共和憲法100年。在中國改革進入攻堅階段這一特殊時期，作為內地研究憲法的著名學者，您會怎麼梳理這30年來中國憲法發展的一個路徑和憲法在中國現實生活中的作用？

    張千帆：82憲法制定后經過了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。中國改革是從1978年開始的，當時中國經濟的開放程度以及人們的思想意識和現在都有很大差別。所以，82憲法有一些局限性，尤其是當時中國經濟改革還沒深入進行，82憲法還包含了不少計劃經濟的色彩。以后的幾次修憲，逐步以市場經濟取代了這些計劃經濟的成分：2004年修憲時確立的私有財產不受侵犯、徵地要給予補償等等，都是非常有進步意義的；在強化法治、提倡人權方面也有所進步。這大致是82憲法文本上的一個發展過程。

    今年是82憲法頒布30週年，也有許多關於憲法是否得到實施的討論。我認為這個實施有兩重意思，一層是形式上的：比如全國人大按照憲法的規定制定了300部法律，這是一種形式上的實施，但在實際生活中，我認為憲法和人民的實際生活還是脫鉤的，公民很多的憲法權利，在很多場合會遭到侵犯，而且受侵犯以后，也沒有一個很有效的渠道去解決。但我們也應該看到近年來公民的憲法意識不斷上升，人們用憲法來自覺維護自己權利的意識比以前增強了很多。

    記者：關於中國改革的方向，其實現在有很多爭論。而您曾在文章中說，82憲法中已基本確認了中國改革的方向。那麼這個方向具體是什麼樣的？

    張千帆：我認為，這個方向就是82憲法文本上所體現、所要求設立的制度。現在改革之所以出現很多問題，甚至有人懷疑改革的正當性、合法性，就是因為中國的改革光走了經濟改革這一條路，沒有配套的政治改革，改革就變成了跛腳鴨，在很多時候效果就會發生偏差。

    我認為，82憲法中規定的這套制度如果真正運行起來，就是我們所說的政治改革！就能對經濟改革中發生的偏差起到一個很好的糾偏作用。現在之所以改革的進一步深化遇到障礙，一些甚至走偏了，就是因為憲法的落實很不到位。中國憲法的最大特點就是以全國人大為最高權力機構，但在實際生活中，各級人大基本還是「橡皮圖章」。國家在這種情况下運行是一定要出問題的。像徵地、拆遷都是引發各種群體性事件的由頭。要根本上解決這些問題，就是要讓改革從失衡狀態走向平衡狀態。改革應該有兩個輪子，不僅有經濟改革的輪子，還要有政治改革這個輪子。

    1987年黨的十三大報告曾提出要實現黨政分離，黨不能什麼事都管。但現在黨政分離也不提了，黨在全方位地包攬各種事情，它自身的權力得不到制衡，就會走向腐敗。根除腐敗，需要從制度上進行改革，包括黨政分離、黨內民主，把憲法規定的人大制度真正地運行起來，對行政進行監督、司法獨立、司法公正－－這樣的一套制度框架才能讓中國遠離腐敗，走向健康發展的道路。

    而這些制度在82憲法中都已經規定好了，只是因為它長期沒落實，才導致了現在改革出現偏差。

    要落實憲法規定制度，人大必須實行民主選舉

    記者：那我們該如何激活這紙上憲法，讓它真正成為國之重器？現行憲法中有哪些制度是急待落到實處以推動當下的改革？

    張千帆：要重新啟動政治改革，不能光靠憲法的這些規定。孟子說過「徒法不足以自行」。憲法本身是沒有生命的，是沒辦法讓自己得到實施的。

    要讓憲法得到實施，在政治上需要有一些前提。需要厘清執政黨的職能和權力結構；最高領導人要有改革的意願，要放弃一些不適當的權力，要在黨內實行民主。改革必須從黨內開始，逐級開始實行民主。基層黨組織、鄉鎮黨組織，村黨支部完全可以實行黨員直選。現在黨的各級領導人是一人獨大，就會出現人治、腐敗等問題。像薄熙來的問題就是這樣。

    要落實憲法規定的制度，首要的是把憲法規定的人大制度落實好，人大要實行真正意義上的民主選舉。全國性的民主選舉一下搞不起來，縣、鄉級人大、村委會、業主委員會、居委會這些基層民主可以先搞起來。基層選民才是最根本的改革動力。

    記者：憲法規定，中國的最高國家權力機關是全國人民代表大會，國家的一切權力屬於人民，人民行使權力的機關是全國人大和地方各級人大。但現實中，普通民眾感覺和這一憲法美好規定相距遙遠。您認為，怎樣才能真正地還權於民？現行的人民代表大會制度改進的空間有哪些？    張千帆：人大制度沒得到有效實施，是因為我們有兩套最高權力機構，一個是憲法規定的人大，一個就是實際操作過程中的執政黨，在這樣的格局下，人大就不能有效地發揮作用。比如2011年地方人大選舉，很多積極的獨立參選人后來都銷聲匿跡了，就是因為我們這套組織體系不讓他們發揮作用。

    憲法規定人大是自下而上的，首先由基層選民選舉鄉級人大，再選縣級人大，再選市人大、省人大，最后選全國人大。

    但在實際操作過程中，執政黨是自上而下的，是從上級命令下來，它壓倒了自下而上，讓自下而上沒有什麼發揮空間。要讓人大自下而上發揮作用，執政黨需要放權、放松控制，不要再進行組織化的干預，這些干預都是違憲的。

    當然，現行的人大制度在制度設計上還有待改進的地方，比如全國人大太大，近三千名代表，每年就開那麼幾天的會，人大代表不夠專職化，等等。

    司法獨立，應該是法官的獨立

    記者：中國憲法規定，審判機關由全國人大產生，對它負責，受它監督。現實中，司法機關的人、財、物權又受制於行政機關。要推動中國司法改革，實現司法獨立，該如何理順司法機關和人大、行政權力的關系？

    張千帆：依據現在各國的模式，中央和地方、行政和議會的模式比較复雜，但司法的關系很簡單，就是獨立！

    現在司法沒有獨立有兩方面的原因，一是我認為憲法在這方面規定得還不夠，憲法只規定法院不能接受干涉，沒有講法官不能接受干涉。另一方面，雖然憲法規定了法院獨立，但在現實中這一點落實也是不夠的。如果市長一個電話打給院長，院長就把案子定了，怎麼能夠審判公正呢？

    司法獨立必須是真正意義上的獨立，是法官個人的獨立。院長、庭長都不能干預法官獨立判案。要廢除法院的很多內部控制，像審判委員會、把法官分成三六九等、各種評比等。法官的晉升可以看業績而不是結創案率，遇到疑難，法院可以開會討論，但意見也只能是參考，而不是替法官把案子判了。

    司法獨立是法官的獨立。可以通過庭審程序和判決書去監督它。現在司法腐敗很厲害，除了行政干預，最大的問題就是司法不公開。中級以上的法院都應該公開判決書，這樣才能防止腐敗，提高判決的質量。同時健全防止司法腐敗的體制。

    我相信通過這些措施中國司法的質量是可以上去的。

    讓人大發揮憲法賦予的作用，防止「惡法」產生

    記者：您認為當下中國社會的矛盾和群體性事件不斷增多，很多源於「惡法」的實施。您對「惡法」的定義是什麼？應該如何防止「惡法」的產生？

    張千帆：「惡法」和「良法」劃分的標準是公共利益。「良法」是能夠促進公共利益的法，「惡法」是違反公共利益的法，它只能保護既得利益，幫既得利益攫取公共利益。比如以前的《城市拆遷條例》，允許政府隨便拆遷老百姓的房子，這是典型的惡法。以前的《收容遣送條例》也是惡法，它蛻變成了警察尋租、敲詐勒索的工具。

    那為什麼有那麼多的「惡法」呢？關鍵是人大作為立法機構，沒有真正發揮作用。像《城市拆遷條例》，早就應該通過一個公民的財產徵收法，來廢除國務院的這個條例。憲法規定國家的權力屬於人民，而人大是人民行使權力的機構。要保證基層的直選，才能讓立法機構真正代表民意。人大不作為，人民通過法律來維護自己權益的關鍵渠道就喪失了。導致國家制定的法在實際運行中有很多是侵犯人民利益的，有的立法看起來是代表人民利益的，但在實際過程中也落實不了。要防止「惡法」產生，就要讓人大制度真正運行起來，發揮憲法賦予它的作用。

    記者：現行憲法明確規定中國實行「依法治國」，行政機關必須依法行政。但現實中，卻屢屢出現行政越權、侵權事件。如何改變這種行政權力獨大、行政主導的模式，真正實現依法治國？

    張千帆：這又回到中國的民主化問題上。因為不民主，沒有民主的權力就是獨裁的權力。人大的作用沒發揮出來，沒有任何人去監督行政，行政也不是人大選出來的，而是反過來，是由行政來決定人大代表的人選。所以什麼事都是由行政說了算，它自己怎麼監督自己呢？必須打破這個結構，讓選民來選人大代表，選好自己的行政首長。

    兩三次下來，中國選舉就會走上正軌

    記者：我注意到您曾在文章中高度肯定烏坎事件的意義。有人認為，中國基層民眾的素質較低，民主意識差，不適合一人一票的民主選舉。您怎麼看？那麼中國又適合什麼樣的選舉？

    張千帆：籠統地講，烏坎事件是一個改革例子。對烏坎人來說，自己的土地該怎麼用，他是最有發言權的。它的民主是小規模的，但它是成功的，當然也有一些局限，但這不是由於村民的素質不高，而是在於他們維權的過程遇到了很大阻力，讓他們的民主打了折扣。

    我們現行的基層選舉一定程度上變成了沒有意義的選舉，導致選民不來參加，實踐政治能力就得不到提高，在這種情况下說選民素質低，不適合選舉，是毫無道理的。按照憲法的規定，憲法是信任人民的素質，相信他們對基層選舉是有素質的。孫中山在民國初就開始搞訓政，他認為人民至少有能力把他們的鄉官、縣官選好。胡適在上世紀20年代就說過，民主不是一種抽象的東西，民主是我們在行使民主權利的過程中鍛煉出來的。人民開始也可能會選錯人，但下一次可以把它選對。這個地方的選舉搞得不好，可以學習搞得好的地方。兩三次選舉下來，中國的選舉就會走上正軌。我認為所謂的素質論是剝奪人民權利的藉口。

    人物檔案

    張千帆，1964年1月生於上海。1984年7月獲南京大學固體物理學學士學位，1989 年12月獲卡內基-梅隆大學生物物理學博士學位，1999年8月獲得克薩斯大學奧斯汀分校政府學博士學位。現為北京大學法學院教授，政府管理學院雙聘教授，教育部憲法與行政法重點研究基地常務副主任，中國憲法學會副會長。主要學術方向包括：比較憲法與行政法；司法制度；中西方政治、道德與法律思想。主要著作：《市場經濟的法律調控》、《美國憲法與政府體制》、《西方憲政體系》、《憲法學導論－－原理與應用》等。

    觀點摘要

    ◆全國人大按照憲法的規定制定了300部法律，但在實際生活中，憲法和人民的實際生活是脫鉤的。公民很多的憲法權利，在很多場合會遭到侵犯，而且受侵犯以后，也沒有一個很有效的渠道去解決。82憲法中規定的這套制度如果真正運行起來，就是政治改革！

    ◆憲政只能從一點一滴做起，只有人民意識到自己的憲法權利受到侵害了，願意采取行動，憲法中的某一條才有可能得到實施。憲政在中國是一個社會工程，中國憲政的實現需要一個水到渠成的過程，而現在每一點一滴的行憲訴求，都是構建中國憲政之路的一磚一石。

    ◆根除腐敗，需要從制度上進行改革，包括黨政分離、黨內民主，把憲法規定的人大制度真正地運行起來，對行政進行監督、司法獨立、司法公正－－這樣的一套制度在82 憲法中都已經規定好了，只是因為它長期沒落實，才導致了現在改革出現偏差。

    ◆當下中國社會的矛盾和群體性事件不斷增多，很多源於「惡法」的實施。為什麼有那麼多「惡法」呢？關鍵是人大作為立法機構，沒有真正發揮作用。人大不作為，人民通過法律來維護自己權益的關鍵渠道就喪失了。