編者按:
本月4日是「82憲法」頒行30週年紀念日。當天中共中央總書記、中央軍委主席習近平發表了「憲法的生命在於實施」的講話。這一講話精神，在社會各界引發積極反響。作為當年親歷這部憲法誕生經過的專家，李步雲對此作了一個回顧：我同意一個判斷，即現在的中國有一個憲法，但還沒有憲政。當然，這個看法我覺得應該作一些補充。中國有憲法，但憲法很不完善，它基本反映了我們的現狀，但還沒有達到憲政所要求的理想狀態。現代憲政要求不僅有一部好的憲法，而且要求它得到徹底的落實，具有很大的權威，它體現的基本原則得到落實。憲政向現代化轉變，我們現在已經走上了這條道路，我們正在朝著這個目標走，但是路還很長。它的轉變是由過分集權向民主轉變；由人治向法治轉變；由人民無權、得不到充分保障，向人民權利得到充分保障轉變；由憲法沒有權威向憲法有很高的權威轉變。本文是根據李步雲在香港《經濟導報》舉辦的「憲法就是生命解讀習近平紀念82憲法30週年講話」圓桌會議上的發言錄音整理，原載香港《經濟導報》，因篇幅所限，本報有刪節。
李步雲觀點
●現在的中國有一個憲法，但還沒有憲政。
●改變「政黨不分」是政治體制改革的關鍵一環。
●司法獨立的基本原則，中國應充分尊重。●國家法律和黨的政策的靈魂都應當是人民的利益、社會的進步、事物的規律和時代的精神。
人物檔案
李步雲，與郭道暉、江平被尊稱為中國的「法治三老」，親歷「82憲法」誕生過程，為原中國社科院法學所研究員，公法研究中心主任，博士生導師；中國法學會法理學研究會顧問，比較法研究會顧問；中國行為法學會會長。
82憲法有進步但遠非理想憲法
我開始研究憲法是一個偶然的機會。1980年7月，我被借調到中央書記處研究室工作，負責法律方面的事務。我到書記處研究室的第一個任務就是起草葉劍英委員長在82憲法修改委員會第一次會議上的講話稿，那是代表黨中央給82憲法定調。那個稿子是我和陳進玉起草的。后來每一次草稿都是由我先改了之后，再報鄧力群等其它的一些中央領導提意見。那個時候，我精力充沛，一天工作16個小時也不回家，就住在中南海的辦公室。1981年的一個半月里，我曾在《人民日報》連續發表了十篇文章，對憲法修改提出建議，大多數都被采納了。到后來我也親自參加了中央修憲領導小組召開的兩次專家座談會，主張將「依法治國」與「保障人權」寫進憲法，也被采納了。對於「82憲法」，我的評價是它基本上反映了改革開放以來我們黨治國理政的成就，在政治體制改革這個領域里，當然也包括經濟體制改革，基本反映了這個現狀。較之之前的「54憲法」、「75憲法」和「78憲法」，「82憲法」我認為它大概有以下幾點進步。第一，就民主來講，一個是序言里有一段話，憲法制定了之后，「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動法則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。」這個「各政黨」就包括了共產黨，任何政黨都要維護憲法的權威。這和十二大黨章采納的我的一個建議「黨組織要在憲法和法律的範圍內活動」相一致，這個建議是我最早在《光明日報》上提出，后來被寫進黨章的。憲法里面不能這麼說，只能在黨章里面說，憲法序言里「各政黨」這句話體現了這一原則。
公民權利優先於國家機關
第二，法治方面的進步主要是恢復了兩大原則：司法獨立原則和法律平等原則。1975年憲法取消了1954年憲法的這兩項原則，但1978年憲法并沒有恢復。為此，我在《人民日報》和《紅旗》雜誌連續發表了兩篇文章（《堅持公民在法律上一律平等》和《堅持人民在法律面前一律平等》）。我當時想，這個問題應當是基本上解決了，因為黨的機關報和機關刊物都已經明確肯定。為此，我在為葉帥起草《憲法修改委員會第一次會議上的講話》時寫進了「這次憲法修改應該堅持兩項原則，一是司法獨立，一是民主立法」。這個意見被采納了。因此「82憲法」關於法律平等和司法獨立這兩個法治基本原則都寫進去了，當然還有其它的一些原則。第三，在人權方面，采納了我的一個建議，就是將憲法的保障「公民的基本權利（與義務）」一章置於「國家機構」一章之前。它體現了國家是手段，公民是目的，國家機關的存在是為公民服務的。因此，要把「公民的基本權利（與義務）」這一章放在「國家機構」之前。這也是我發表在《人民日報》的文章里提到的，被采納了。我寫過一篇文章叫《什麼是公民》。過去不少人認為地、富、反、壞、右「五類」分子和被判刑人員，特別是被剝奪政治權利的人不是公民。后來我建議在新憲法中寫入「凡具有中華人民共和國國籍的人就是中華人民共和國公民」，這句話也被寫進憲法了。從此，中國有上千萬人在法律上取得了應有的法律人格，不再是權利得不到法律明確保障的「二等公民」。另外公民權利里面還加了一個新東西：公民人格尊嚴不受侵犯，如此等等。當然還包括一些語言用法的建議，比如人民解放軍是無產階級專政的堅強柱石，是工農子弟兵，這樣形象的語言是不能用的，等等。所以，如果從理想憲政的角度上講，這個憲法本身是不完備的，但是有很大的進步，從制定到后來的四次修改，它是在一步一步地進步，特別是兩大原則法治和人權，都被莊嚴地寫入了憲法。當時，我是經歷過來的，感到很不容易。
兌現革命承諾
實現還政於民
在新民主主義革命時期，我們黨曾領導中國人民高舉憲政的大旗，以民主對抗國民黨反動政權的專制，以法治反對它搞黨治，以人權反對它剝奪人民的一切權利。這是中國共產黨領導人民以少勝多，以弱勝強，最終推翻了蔣家王朝的最大「法寶」。在「武裝斗爭」的革命形式下，「黨政軍一體化」，權力高度集中，是難以避免的。
黨大於法無任何依據
但是，在新中國成立后，就應還政於民，逐步改變過去那種權力過度集中的政治體制。黨政不分、以黨代政、黨權高於一切，在現代民主法治社會里，是根本不可能得到廣大人民群眾認同的，也不符合馬克思主義的基本原理和理想追求。這種觀念和制度設計，在馬克思、恩格斯等馬克思主義老祖宗那里，是找不到任何思想足跡的。列寧就曾指出，不應將黨的組織和政權組織混為一談。1942年，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中說：我們絕不能像國民黨那樣搞「以黨治國」，因為那「是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法」。為此，他提出了三個基本觀點：一是黨的「真正的優勢要表現在群眾擁護上」，把「優勢建築在權力上是靠不住的」。二是不應把黨的領導解釋為「黨權高於一切」，甚至「黨員高於一切」；要避免「不細心地去研究政策，忙於事務上的干涉政權，放松了政治領導」。三是辦事不能「尚簡單避复雜」，不能「以為一切問題只要黨員占多數，一舉手萬事皆迎刃而解。」他的這些觀點在今天仍有重大的現實指導意義。
人大「橡皮圖章」應是「鋼印」
在憲法修改的過程中，我得出一個體會：總的來說我們的政治體制改革還是往前走的；從全域來看，我國憲法基本符合現在的國情。當然不少人埋怨也有一定道理，即政治體制改革滯后於經濟體制改革，滯后於社會的全面發展。這是客觀存在，應該再快一點。對於憲政的講展望，我有這樣幾個想法。第一，堅持黨的領導。如果現在搞多黨制，開黨禁，可能會引發混亂局面，而且這個亂局大概會持續1020年才能走上正軌穩定下來。所以，還要在黨的領導這個體制里面一步一步推進。第二，在現行體制下全面推進制度改革，還有很多事情可做。目前，我認為最為緊要的就是進行政治體制改革。鄧小平曾指出，建國后我們過去政治體制上的最大弊端是權力過分集中。按我個人理解，權力過分集中具體表現為，黨與政府，權力過分集中在黨；領導個人與領導集體，權力過分集中在個人；中央與地方，權力過分集中在中央；國家與公民，權力過分集中在國家。這一弊端的根源是黨政不分和以黨代政。以往民主法治不健全的根源也在這里。而這正是「文革」這一民族浩劫之所以發生和發展并持續十年之久的根本原因。文革期間，「黨的一元化領導」達到頂峰，以致「砸爛公檢法」，公開在「七五」憲法中寫進「中國共產黨中央委員會領導下的全國人民代表大會是全國的最高權力機關。」這一原則。
「黨國」觀念是憲政倒退
以1978年黨的十一屆三中全會為標誌，中國進入改革開放新時期以來，在鄧小平理論指導下，從黨的十二大到十三大，我們在克服權力過度集中現象上取得重要進展，從而促進了民主法治建設。但是后來觀念又有回潮，以致改變黨政不分，以黨代政的現象并沒有重大進展或從根本上解決。黨國不分，乃至黨先於國，黨重於國，黨高於國，黨大於國的觀念和情况仍未解決，「黨國」仍然是人們的口頭蟬。其制度表現之一是從中央到地方，一些領域仍然實行「兩塊牌子、一套人馬」，甚至還有蔓延趨勢。曾有人說：過去的人大是「橡皮圖章」，現在已變為「木頭圖章」，但它應當是「鋼印」。
違憲審查刻不容緩
怎樣才能在今后一個較長時期里逐步解決這一政治體制改革的關鍵問題呢？我有如下幾點想法和建議：
一要解決突出表現黨政不分的「兩塊牌子，一套人馬」問題。辦法是大量合併和精簡各級黨委下設的與行政機關和司法機關對口的職能機構，不能再事無巨細進行對口「領導」和「管理」。大量合併與精簡后的黨的職能機構應把工作重心轉移到協助黨委做好調查研究、制定好重大決策和方針政策上來，做好「黨要管黨」的工作。同時，加強各級各部門「黨組」的工作，充分發揮其「政治、思想」領導的功能。要改變黨的領導除了「政治、思想」領導之外，還有「組織」領導的錯誤觀念。
二是解決好黨和人大的關系問題。要逐步將權力重心從各級黨組織轉移到各級人大上來，使之成為真正的「國家權力機關」。主要通過各級人大的「黨團」、黨組織、黨員，做好人大的工作，各級黨組織的工作重心應放到提出立法建議和重大問題決策的建議上來，各級人大不應事無巨細都要向同級黨委匯報。
司法獨立是普世文明共識
三是堅持司法獨立，維護司法權威。現在連「司法獨立」四個字都不敢提，是很欠考慮的。中國民主革命時期根據地政權的法律文書就早已寫進「司法獨立」。「82憲法」起草過程中，憲法起草委員會主任委員葉劍英委員長在第一次會議致辭里也明確提出了這次憲法的制定，應貫徹「民主立法」與「司法獨立」原則。不能說這也是在否定黨的領導吧？！國際人權文書有幾個關於「司法獨立」的專門文書，還有過一個關於「司法獨立」的「北京宣言」。它作為司法工作的一項基本原則已為全世界各國所公認。作為聯合國安理會的常任理事國，中國有充分尊重它的義務。四是「建立違憲審查制度刻不容緩。」這是我在2001年11月2日《法制日報》發表的一篇文章的標題。為此，我曾多次呼吁，在這篇文章又再次提出，是因為，它不僅直接關系到維護憲法尊嚴與權威，解決有人比喻中國憲法是「一隻沒有牙齒的老虎」這一重大問題，而且它還同正確的黨政關系這一問題有密切關聯。
是否違憲不應黨說了算
在一次高級別的專家座談會上，我曾建議尽快建立憲法監督制度，會上一位長期從事人大工作的高級干部爭辯說：「是不是違憲，黨說了算」。此言一出，當時令我哭笑不得。因為，這可能成為國際上的一大笑話。我的意見是，在全國人大常委會下設立一個「憲法監督委員會」，其性質和地位同現有的九個專門委員會相當，受全國人大常委會領導，并對它負責，它作出的有關憲法監督方面的意見與建議，報送全國人大常委會討論和作出是否違憲的決定。必要時由人大常委會報告全國人民代表大會作出決定。它的職責可以是：對憲法解釋提出意見、建議；對法律法規、自治條例和單行條例是否違憲，對中央一級國家機關的重大政策和決定是否違憲，提出意見；對中央機關之間的權限爭議，對中央一級領導人的罷免案提出審查意見，等等。
對中央軍委制定的法律、法規是否違憲提出審查意見，也應當列入其職責範圍。因為中央軍委也是憲法規定的對全國人大負責、報告工作并受其監督的一個國家機構。至於人們最擔心的黨中央的紅頭文件同憲法或基本法律相抵觸的問題，那也好辦。我們可以同意大利等西方國家的憲法法院或憲法委員會有權作出「政黨違憲」的裁決不同，可以用內部通報方式，交由黨中央或全國人大作出修改憲法、法律或對其作出解釋；或由黨中央對新政策作出調整，或對修憲改法提出建議。
