專家：須與問責機制相匹配

    十八屆三中全會后出台的《全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）首次提出建立權力清單制度，令人耳目一新。此舉凸顯習李決策層堅持市場化改革的決心，在厘清政府與市場的關系方面給出實質性的操作方向。有論者稱，此舉有利於使權力在陽關下運行，減少官僚主義作風并遏制權力腐敗。專家指出，權力清單制度有效地配合市場經濟環境下政府「簡政放權」的理念，減少企業的運營成本，并且易實踐。不過，此舉仍然不足以遏制腐敗，應在未來出台相應的「責任清單」，二者匹配方見效。香港商報記者伍敬斌張幸

    首提權力清單界定政府權限

    《決定》提出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。這表明習李政府在切實推進市場化改革，厘清政府與市場關系方面又將有實質性動作。

    解決公眾辦事問題

    目前，中國地方政府職能部門，尤其是部分實權部門，公眾辦事「門難進、臉難看、辦事難」等現象仍不同程度地存在。各級政府職能部門權力有多大、邊界在哪、權力行使的規則和程序有哪些？實際上公眾對此并不了解。有論者稱，此次全會《決定》明確提出要建立各級政府及其職能部門的權力清單制度，從根本上解決這個問題并且是預防腐敗的重要措施，各個部門的權力「曬出來」更有利接受社會監督，更有利接受輿論監督。同時，《決定》指出，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。權力清單指明晰每個單位、每個職位的權責，給權力劃定邊界。公開行政權力，具體到每個單位、每個崗位權力。可以說，權力清單制度的推出，是確保權力在陽光下運行的重要保障。

    權力從不透明走向透明

    有論者稱，歷來的執政者對權力的態度只有兩種，一種是不透明，一種是透明。權力從不透明走向透明，是人類政治文明進步的一個重要標誌，是不可逆轉的時代潮流。可以說，權力清單制度是進步的、合乎時代潮流的制度。政府自身不是權力的來源，政府權力來源於人民的授權，即使從這個最簡單的常識來看，權力也沒有理由不透明化。政府有多少權力，這些權力又是怎樣運行的，人們不僅有了解的權利，甚至有知曉的義務，因為只有這樣，人民才能監督權力的行使，防止權力的异化。另外，中央社會主義學院教授王占陽在接受本報采訪時表示，權力清單是國際通行的做法，發達國家有類似這種制度，每個職位有什麼權力和義務在法律上都有明確規定，中國現在建立權力清單將權力公開透明，對監督和制約權力有一定作用。在暨南大學公共管理學院教授胡剛看來，權力清單制度有兩大意義：讓部門的管理更有邊界，讓公權力得到更有效的監督。他說：「三中全會精神特別強調厘清政府和市場的關系，該讓市場管的交給市場管，政府管政府該管的事，在這樣的背景下，清理和公開權力清單是及時和必要的。」

    信息透明減少企業成本

    中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍在接受本報采訪時說，權力清單的設定會結合十八屆三中全會有關市場化的內容，在過去的權力範圍里面有所收縮。例如發改委明確提出，除了涉及到國家生產力布局、戰略性新興產業以及公共安全等特殊領域，一律不再審批。這樣的情况已經體現對發改委的一種約束，在明確哪些領域是不能審批的時候，對企業來說就形成了一個非常明確的清單，使企業知道各個部門有著怎樣的權力，可以改變中國政府無所不包但權力又非常不透明的這樣一種現况。不同領域不同部門的具體權力清單是不一樣的，各個部門會在十八屆三中全會的改革精神去詳細制定這些清單。我們期待在這方面的改革有所突破，但這需要一個過程。他還說，有一個清單，就能給市場一個清晰的信號，知道哪些事情政府是沒有權力去管的，增強投資者與企業的權力意識。通過權力清單帶來的信息透明化也有利於降低市場的交易成本，不用什麼事情都經常去打聽。透明度的提升也減少企業請專家解讀政策、請官員吃飯的費用。透明度的提高和政府權限的簡化是市場經濟發展的一件好事情，在這個過程中必然有既得利益集團的阻撓，解決這問題主要靠中央改革小組與總理展示改革的決心與加大改革力度。

    權力清單制度易實踐

    國家行政學院政治學教研部副主任孫曉莉表示，權力清單制度是一項在實踐中具有較強的可操作性的措施，將方便公眾對政府權力的行使進行監督。

    「《決定》強調，堅持用制度管權管事管人。這一提法實際上延續了十八大以來，新一屆黨中央集體對該問題的態度、看法和做法，習近平總書記一直在強調「把權力關進制度籠子」，這抓住了問題的根本，是治本之策。」孫曉莉說。她指出，從根本的角度出發，真正把權力關進制度籠子需從「公共權力行使形式」、「公共權力行使人」兩方面進行約束。從公共權力行使的行使角度講，首先應當收縮公共權力的範圍、規範公共權力的運作，通過發揮市場和社會的作用，減少政府「這隻手」的干預，例如行政審批制度改革就是對政府行使公共權力的一種收縮，有助於減少權力的「灰色行使」，甚至是「黑色行使」的空間，其次，在規範權力行使的運作上，從制度上、程序上進行約束。而從公共權力行使人的角度講，公共權力行使人如何產生，以及產生后如何防止「异化」，需要從選舉制度、監督制度上進行規範。孫曉莉認為，權力清單制度是一項在實踐中具有較強的可操作性的措施，將方便公眾對政府權力的行使進行監督。近些年，地方有些局部地區和單位已經在進行類似的改革，例如，某個城市的市長有哪些權力，用列舉的方式規定的很清楚，哪些是其權力職責範圍之內的，除此之外的就要嚴格進行限制。

    收縮政府權力 反腐還須法治

    有人認為，權力清單可以有效遏制腐敗的滋生。對此，劉勝軍指出，權力清單只是中國防腐敗的第一個步驟，它只能起到收縮政府權力的作用。真正要治理腐敗，從長遠來看是需要建立起法治的社會，法治的本質就是約束政府與公權力。中國長期存在著公權力的濫用問題，本來官員的權力應該是代表國家來使用，但在實際的運行中公共權力就變成了個人權力。出現這種情况的根本原因就是缺乏法治，所以在所有的機構與個人都在法治的前提下運行前，治理腐敗的效果都將是治標不治本。現在雖然中央政府的反腐力度很大，三中全會的反腐制度若能貫徹下去也會對中國反腐事業帶來很大幫助，但從根本上來看還是要走法治的道路。劉勝軍說，走法治道路，首先要提高權力的透明度，防止官員權力的不斷膨脹以及官員謀求私權，如果有了透明度官員就無法去擴充自己的私權了。其次也是希望通過這種方式倒逼政府放權。公布權力清單后，政府所擁有的權力面臨著公眾的評價。若各部門公布的清單和過去相比沒有任何變化，就會被批評不改革。他認為，確保這個制度的有效運行需要依靠深化改革領導小組的推動。落實這個政策的時候這個小組要起到監督、督促以及協調的作用。可以說，深化改革領導小組是個有限的問責機制。

    尚需建立問責制

    保權力清單運行

    十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。人們看到，廣東在落實權力清單制度方面又走在前列，并且使此項制度趨於完善邁出新的步伐，比如廣州公布的行政權力清單，就不僅包括全市的行政審批職權目錄，還有行政處罰權目錄。如果不算得隴望蜀，人們自然還希望權力清單更完善一些，比如把與權力相對應的責任也列入清單，這樣就會更有利於各界的監督。

    責任清單較難設立

    王占陽指出，權力清單不是限制權力的大小，而是明確權力的邊界，權力清單明晰每個職位有什麼權力、義務和責任，現在政策上強調把所限定的權力公開，是把權力透明化的一個方向。需要思考怎樣才能在具體實踐當中操作和建立起來，從大方面來說，要依靠制度體系來保障。另外要有權力運行的問責機制，因為只有問責到位，才能真正確保權力清單制度的有效運行。要謹防清單內容不明確，邊界模糊，不問責。劉勝軍則認為，責任清單在目前中國的情况下還比較難以設立。權力背后當然是責任，是一枚硬幣的兩面。但對官員來講，重要的不是責任，而是限制他們的權力。未來的改革最根本一點就是把政府的權力下放到市場，如果能做到這一點，市場的效率就會提高很多。所以從這個角度來講限制權力是最根本的一點，但這不意味著責任不重要，有些領域如環境保護應該更加強調責任的一面。我們政府有官員問責系統，但這個系統有著其自身的局限性，就是只關注重大事故、突發性事件的問責，很少會關心部門有無履行自己職責上的問責。目前，深化改革領導小組的問責可能只是限於執行中央的決策是不是有效，貫徹三中全會的精神是否到位。未來，要形成真正的問責機制，就是要把問責的權力放給人民。例如環境治理不好，人民有權要求環保部長下台，但這種形式在中國現存的官僚體制下還是比較難的。他說，從上海自貿區的負面清單上可以看出各個部委的改革阻力還是比較大，對於權力清單也同樣會有改革阻力的問題。「會不會權力清單上還是涵蓋了很多權力，權力的界定是否清楚，是否還會留下很多的模糊的空間？這些都是未知數。目前，行政部門并沒有集中太多權力，權力都集中在黨上。但現在黨政不分，所以造成了權力下放至行政部門。這些問題需要很長時間去解決，但我們現在已有一定進展。我們希望把十八屆三中全會的精神落實好，限制權力方面也就會取得一定的進展。」劉勝軍如是說。

    權力清單廣州已先行

    上周，廣州市已先行公布行政權力清單，包含全市行政審批職權387項、行政處罰職權3130項，并通過市政府門戶網站等渠道上線接受社會監督。

    「曬」行政權力清單的地方以前也有，廣州市則可說是十八屆三中全會后全國首個推行權力清單制度的省會城市。佛山市順德區，也於近日整理發布了企業經營審批事項目錄汇編，梳理出18大行業共計221個審批事項。廣州市社會科學院城市管理研究所所長黃石鼎肯定了廣州市職能部門曬權力清單的意義，但他同時認為，曬權力「清單」只是邁出了行政體制改革的第一步。

    他說，現在有一些行政部門恐怕自己都弄不清楚自己有多少行政事權，因為從中央到地方的法律法規太多了，每年有很多重复和作廢的，這次通過權力清單的方式明確下來，對政府本身的行政運作很有好處，先有了「一本賬」。不過，黃石鼎指出，前面幾次的行政體制改革效果都不好，機構越改越龐大。其中的關鍵是沒從權力下手。當權力和管理事項還是那麼多的時候，機構怎麼變動？人員怎麼可能少？他提醒，清理和公開權力清單只是第一步，當對權力進行削減和調整時才是改革的「深水區」，廣州不能止步於「曬權力清單」。