十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體部署，確定了目前和今後一個時期的方針政策，分析人士對此紛紛作出解讀。然而，改革若落不到各級政府的實踐中，勢必成為「紙上談兵」。為此，從即日起本報將邀請地方官員、企業家等，從操作層面縱論如何兌現改革承諾，落實改革任務，使經濟社會發展更效率、更公平、更可持續。
落實改革精神，昆山市在政府職能轉變、簡政放權方面可謂先行一步。昆山市委書記管愛國、昆山市發改委主任宋德強在接受本報專訪時表示，目前該市正著手改革官員考核體系，真正做到小政府大市場，並以此倒逼行政管理體制的改革。香港商報記者杜林顧安安
厘清政府與市場的邊界
香港商報記者（以下簡稱「記者」）：昆山一直保持在縣域經濟發展前列，即使在轉型的大背景下，昆山也依然保持了良好的發展態勢。但是去年以來，昆山的實體經濟和資源利用某種程度上也遇到了瓶頸，請問書記如何面對？管愛國：昆山發展的瓶頸不是土地資源，不是產業結構調整帶來的困難，也不是人才資源的缺乏，而是領導幹部的思想認知問題。我一直十分認同吳敬璉老師的一句話，就是「放權搞活」，這句話對我的啟發很大。現在政府在做市場的事，市場沒有能力做政府的事，所以造成了混亂。在某一階段，政府似乎是能夠駕馭經濟了，但是經濟發展到底是不是政府能夠駕馭的？還是要靠培育市場來發展？我認為政府不要去管太多市場的事，而現在恰恰是管得太多。事實上，有很多領導者的思想並沒有真正解放，這是最大的瓶頸，也是危害。下一步我們要統一思想，形成一致意見，比如放權放多少、市場培育到多大等問題。
思想問題解決後，下一步就是路徑問題。昆山的優勢是什麼？第一，是「延滬」的優勢，兩地除了地域淵源，還有抹不去的親情關係。這種關係令昆山得到了來自上海的很多資源。另一大優勢就是和台資企業的關係。台資經濟是昆山開放型經濟的最大特色，也是昆山經濟的根基所在。截至10月底，累計引進台資企業4318家，總投資534.1億美元。昆山有個「5678」的概念，即全市稅收貢獻的50%、利用外資的60%、工業產值的70%、出口總額的80%來自於台商投資企業。因此，打好「上海牌」和「臺灣牌」，是昆山經濟持續發展的重要原因。
但是為什麼我們感覺發展特別累？好像每上一個臺階都要使出吃奶的力氣。這說明發展的經脈還沒有完全打通，光吃補藥是不行的。很多人看重試驗區的優惠政策，其實政策是補藥，是催化劑，不能多吃，會造成骨質疏鬆。此外，由於肌理不同，很多政策並沒有發揮應有的作用。
記者：經脈怎麼打通呢？
管愛國：就是要解放思想，放權搞活。現在很多重要崗位的領導幹部嘴上說改革開放，實際上設定了重重障礙，可能是無意的，可能是慣性使然，但事實上對經濟和社會發展帶來的危害是巨大的。特別是昆山，在經濟發展到了相當水準後，用過去一味的投入、招商引資，撿到籃子裏都是菜的做法已經行不通了，因為我們的剩餘發展空間已經不多了，組織資源的能力如果不進行結構優化，繼續粗放增長已經沒有機會了。
目前昆山的GDP構成中，工業占60.1%，農業占0.7%，服務業占39.2%。但是，我認為60.1%的工業產值並不都是高效的，甚至可說大多數是不高效的。如果這60%中的一半能提效50%的話，就可再增加300億的工業增加值。我想，未來昆山還會繼續在產業結構調整上繼續做文章，爭取在現代服務業的更多份額。這幾年我們正在積聚發展高端產業的能量，特別是人才和科技方面投入了大量資金。昆山的千人計畫中有78人，這在國內縣級市中實屬罕見。
宋德強：昆山的確到了一個轉型的關鍵點，已經不容許我們再延續之前依賴生產要素的發展模式。這幾年常住人口增加到163.9萬，加上流動人口達到200多萬，大量勞動力的確支撐了本地經濟的發展，但是我們為此付出的更多，必須大量建立學校、醫院等社會事業及公共服務專案，這個城市需要承受的太多了。我們也在反思，比如周莊是不是需要推那麼多地，澱山湖是不是要賣這麼多地？賣掉一塊地，好像財政收入會增長，但是資源也隨之一次性用完了。所以我們真的要按照科學發展觀，要算品質、效益、投入產出比，而不是一味算GDP增長。短短十年，帶給我們很多思考。
記者：調結構勢必犧牲速度，如何在效率和速度間找到一個平衡點？
管愛國：這是一個心態問題，昆山最困難的時期不是2008、2009年，而是2011年，因為2011年的進出口出現了負增長。這是一個心理上最難過的階段，我和我的團隊已經熬過去了，現在已經坦蕩了。昆山的承受能力是非常強的，我們的轉型升級是有序的，事實上，昆山早在2003、2004年就開始佈局轉型升級，提出了科技引領經濟發展。昆山最低的經濟增速達到過9%，但是我們提前做好了心理準備，相信明年會繼續保持兩位數增長。
記者：請問書記，現在省、市對昆山的考核中，GDP的權重是多少？
管愛國：江蘇省不對昆山考核，蘇州市對幹部考核也不過分強調GDP，經濟考核指標約占20%左右，GDP是八個主要指標中的一個，權重是不高的。宋德強：實際上江蘇省和蘇州市對昆山的GDP考核並沒有具體的量化，更多的是一種無形的壓力。儘管沒有盯著考核，但約定俗成中對領導的要求還是會體現在數字上。
上海自貿區影響長期利好
記者：上海自貿區的成立對昆山有何影響？
管愛國：上海自貿區不一定給上海龐大的經濟體量帶來多少變化，可能只是一小塊補充，但對昆山來說可謂受益無窮。我們認為機遇大於挑戰，短期影響是總體利好、局部利空，長期影響是全面利好。昆山自身經濟基礎較好，可以藉助自貿區建設機遇，充分發揮土地、勞動成本相對較低和「不是上海，就在上海」地緣優勢，與上海自貿區錯位競爭、雙贏發展，並積極搶抓上自貿區的溢出擴散效應和政策紅利，爭取先行試行政策措施儘早落地昆山。
目前看，自貿區概念已經輻射到昆山，已有很多在自貿區註冊的企業，將生產基地選在了昆山。為此，我們也騰出了一大片空間來承接自貿區建設帶來的產業發展的機會，對於昆山的現代服務業可能機會很大。
記者：短期看，會不會沖淡昆山本身作為試驗區的政策效應。此外，逐步深化改革要建立統一的大市場，今後試驗區的週期會越來越短，而昆山恰恰希望就在這兩三年中把政策效應用足，從這個角度看，會不會產生衝擊？
宋德強：說沒有衝擊是不可能的，比如花橋，現在就感到有一點寒意。上海自貿區成立後的一段時間內，對於一些優質的大型企業，必然產生一定的「虹吸效應」。短期內，自貿區成立帶給昆山的挑戰會比較明顯，但並不需要過於擔心。自貿區帶給企業最重要的是充分自由的競爭環境和成長環境，而非成立之前大家所猜想的稅收優惠，所以造成的「虹吸效應」並非不可防範，不用特別擔心。
「顛覆性」的考核體系
記者：請問有沒有與調結構相配套的官員考核體系改革？
宋德強：基於上述思考，我們正著手改革對官員的考核制度，將淡化GDP、外貿等指標。今後我們將更注重考核單位建設用地產生的財政稅收比重，也就是單位GDP所耗費的土地資源。單位投資所產生的稅收，及其占公共財政收入的比重。因為很多地方為了追求財政收入的增長，把一些不是稅收的錢都算進去，搞得財政收入「虛胖」，水分很大。另外還要考核新增債務在增量中的比重。這一系列考核指揮棒的改變會在下一步經濟發展中發揮巨大作用。這將是一個「顛覆性」的考核體系，最快明年初會將初步方案遞交上去。
記者：這套「顛覆性」考核能否真正落實？宋德強：慣性思維其實還是蠻強的，不同的部門會強調不同的理由，要扭轉慣性思維，不光是理念，更涉及到行政體制改革。我們現在主張把昆山往開發區引導，向園區大平臺經濟轉型，逐漸弱化從前鎮的概念，推動「區鎮聯動」，把經濟建設的決策主體減少。以昆山現有的三區八鎮來說，基本上是「屁股指揮大腦」，都要向國土部門爭取土地。比如，周莊的土地和昆山開發區相比，投入產出會相差17倍之多，招來的商檔次比較低，專案也不好，更留不住人才。但我們還不得不給周莊批地。為什麼呢？就是因為行政體制制約，周莊也是一級鎮政府，也要吃飯，也有經濟指標壓著。
所以，我們要痛下決心，一個區帶一到兩個鎮，土地發展重任交給區，鎮的工作就是搞社會事業，做好社區管理，注重非空間的發展。一句話總結，就是「社會管理的重心下移，經濟建設的許可權上收」。招商引資、經濟建設的工作都交到區裏，鎮不要管，如果有特別適合的專案，才可考慮放到鎮裏發展。
我們認為，一旦「區鎮聯動」達到一定規模，成為一種趨勢後，必然倒逼行政體制改革。比如發改委、經信委、商務局三個部門，既然已經把審批的許可權給到區裏了，能否考慮合併呢？其實很多部門屆時都可以合併，比如國土和規劃，城市管理和交通部門等等。大量的編制給到區裏，留下的只是監管和服務任務，這也是落實國務院《深化改革決定》的相關要求，真正做到小政府大市場。
「大部制」倒逼行政體制改革
記者：昆山目前有無政府職能改革方面的具體措施？
管愛國：昆山從2010年就開始了「大部制」改革。以轉變政府職能為核心，按照精簡、統一、效能的原則，進一步理順職責關係，明確和強化責任，優化政府組織結構，規範機構設定，完善管理體制和運行機制，推進依法行政，提高行政效能，逐步做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為昆山率先發展提供體制機制保障。
宋德強：這些年我們已經把審批權限放到了區裏，比如昆山開發區、花橋高新區。最近又放了一個張浦鎮，它也成為全國首批24個擴權強鎮試點單位。除政府專案外，所有的企業投資審批權限全部放到鎮裏，一年試點下來，張浦鎮的經濟增長遙遙領先於各區，效果非常好，足可見擴權強鎮的生命力。今年，我們又搞了一個旅遊度假區，把四個鎮整合到一個旅遊度假區管委會下，將採取同樣的操作。
記者：也就是說，職能轉換即把原來鎮的經濟功能剝離，交到開發區集中行使，鎮純粹行使社會職能？
宋德強：鎮的建制還保留，但職能與原來有很大區別，改革後主要負責社會事業的建設和管理，社區服務，三農方面的政策落實。取消一級財政職能後，行政費用由管委會統籌安排，否則會造成很多摩擦，我們曾經試過，在花橋鎮和花橋開發區，財政是相對獨立的，運行兩年後發現這種安排很不順暢，因此才實行了「區鎮合一」。現在花橋的黨委書記和鎮長，由社會事業局局長兼任，保留人代會，所以改革都是自下而上的突破。
記者手記
以改革丈量時代
日前，在福布斯發佈的「2013年度中國大陸最佳縣級城市排行榜」上，昆山榮膺榜首實現「五連冠」。一個縣級市，本身規模較小，也不是交通物流樞紐，卻創造了近3000億的龐大經濟體量，人均可支配收入超4萬元。是何原因成就了昆山的經濟騰飛並保持持久動力？在內地經濟結構持續調整的當下，昆山逆勢成長的內在邏輯是什麼？未來的增長潛力又在哪里？
採訪中，記者感受到昆山崛起的強烈時代特徵：台資企業。走在昆山，這樣一個占台商在大陸投資額1/9比重的縣級市的大街小巷，時刻可以感受到昆山與台商的血脈相連。在昆山市發改委主任宋德強看來，昆山成就了台商的事業興旺，台商造就了昆山的持續輝煌。伴隨著昆山深化兩岸產業合作試驗區的獲批，如何能夠進一步提升兩岸產業合作水準，提高佈局昆山的台資在全球產業鏈分工中的地位更為緊要。
昆山要實現可持續發展，思路是清晰的，就是要突破原有行政限囿實現經濟結構調整，組織新生產、新市場、新產業，並為此配套了「社會管理的重心下移，經濟建設的許可權上收」的體制改革，為經濟發展的良性迴圈打通了經脈，提供了再生長的空間。事實上，縣級城市發展的能級不斷突破行政區劃限制，不斷改革政府職能，嚴格實行政企分開，以順應經濟與社會發展的規律當成為未來城市發展的方向。
