緩解財政壓力撬動民間投資
一石二鳥PPP大勢所趨
在目前「流動性陷阱」愈發明顯和民間投資急劇下滑的背景下，前兩年并沒有受到多大重視的PPP模式突然變得异常火爆起來。隨著各地申報項目的持續增加和規模的不斷擴大，PPP這種新的投融資模式有望在經濟穩增長方面發揮關鍵的作用。受訪專家認為，在財政支出壓力不斷增大的情况下，地方政府通過國企和民企合作很可能是大勢所趨，但目前PPP依然面臨諸多挑戰和不確定性。專家指出，PPP成功的關鍵在於政府能否持續調動民間資本的積極性、能否改變制約項目落地的體制機制等僵化因素，以及PPP相關法律制度、管理制度、項目實施規範等能否進一步建設和完善。香港商報記者朱輝豪
PPP國家項目庫已簽約1/4
經歷了前兩年的不溫不火，PPP（政府和社會資本合作）模式在今年突然變得火爆起來。國家發改委昨日披露PPP項目庫最新進展，去年5月，國家發改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，第一批向社會公開推介了1043個項目、總投資1.97萬億元，12月第二批公開推介了1488個項目，總投資2.26萬億元。截至2016年7月底，國家發改委兩批公開推介的PPP項目中，已有619個項目簽約，總投資10019.1億元。國家發改委稱，該批項目公開推介時間較短，從發起、談判到簽約需要一定時間，此外一些條件更為成熟的PPP項目已在第一批中推介，因此目前的簽約率稍低。另據財政部PPP中心統計，截至2016年6月30日，財政部兩批示範項目232個，總投資額8025.4億元，其中執行階段項目105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%。PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，如軌交、隧道港口、道路橋梁等，以及公用事業（污水處理、垃圾處理等環保項目）和社會事業項目（學校、養老院、醫療等）等領域的建設。
民間資本受重視
對於PPP為何在今年突然變得火爆的原因分析，外界主流的說法是，在目前「流動性陷阱」愈發明顯和民間投資急劇下滑的背景下，隨著貨幣政策邊際效應越來越小，財政政策被推到台前。因此，這種政府和社會資本合拍的模式就被寄予了厚望。中山大學港珠澳研究中心副主任林江在接受本報記者采訪時表示，今年PPP示範項目申報數量現已過千，一方面可能是財政部吸取了前兩年的教訓，鑒於前兩年的數量和規模不夠大，難以評價成效，於是在今年放寬了數目的申報量和基建領域的覆蓋範圍，這樣在保證質優的前提下，PPP的基礎就會變得更加牢固和具有更明顯的啟示作用；另一方面是，在穩增長的硬性要求下，主要考慮到財政支出壓力越來越大，地方政府受到很大的限制，於是在收支缺口越來越大的情况下，不得不重視和民間的資本合力，加大PPP的使用力度，也說明PPP可能是目前中國政府為數不多的可供選擇的政策選項之一。
困難和挑戰仍然突出
雖然目前PPP項目申報不斷升溫，但并不代表經過前兩年試探性發展的PPP已經進入了一個成熟的階段。從落地項目少的情况來看，目前PPP面臨的困難和挑戰可能并不少。一方面是投融資渠道不暢、體制機制固有的缺點仍是制約PPP能否落地的重要因素。另一方面，PPP因其投資周期過長、投資回報率較低，以及面臨的種種不確定性因素，對社會資金的吸引力仍然有限，不少民企仍有所顧慮而徘徊不前。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌8月16日在第二屆中國PPP融資論壇上也坦言，PPP改革是一項全面改革，投融資是這個系統工程的關鍵環節之一，非常重要。
目前，PPP融資面臨融資難、融資貴以及渠道不暢等問題，這是相關體制、機制、渠道和產品等要素不相適應、不相協調、不相配套的結果，需要政府、金融機構、社會資本的通力合作、改革創新加以解決。史耀斌進一步指出，目前仍面臨著觀念轉變不到位、政策銜接不配套、機構能力不足、信息公開透明要加強、民營資本參與率不高、部分項目實施不規範等挑戰和客觀現狀。
保證民企的盈利仍是難題
「實際上PPP并不是簡單的1+1，而是面臨著很現實的社會資本是否有利潤可賺以及賺多少的問題，這些都要很細緻地考量，而不是簡單的開放或出台一個招標文件就能吸引民企過來。」林江說，民企如何賺取合理的回報以及能否得到政府方面的有力保證仍是一個難題，因為PPP所涉及到的基建和公共服務等項目并不一定能賺取很多的利潤，在一些盈利和非盈利項目之間，政府如何發揮統籌能力來平衡不同項目之間的利潤分成，譬如地方政府通過金融創新的做法，令民間資本能看得到有保證的回報。而如果沒有，至少有國企進行擔保和理賠，這些是比較有難度的。
市場化運作機制是關鍵
林江認為，地方政府作為PPP項目的牽頭者，在統籌不同項目的盈虧上需要很大的智慧，比如如何用賺到錢的項目覆蓋虧損的項目，對收益不足項目進行合理的補足等，需要地方政府有一批很有遠見的、對金融運作非常清晰、有一定實操的能力的人員來主導項目的運行。他指出，地方政府的主要領導要有很強烈的融資意識，并且對商業的運作非常了解，才能做到更好、更完善。「因為這是一盤生意，而且不是一般的生意，如果地方政府沒有這種觀念，而當成一般的招商引資工作來做，那這些項目將來會有很大的問題。」他說。
進一步深化行政體制改革
分析人士指出，目前PPP項目很難落地，與體制機制固有的制約因素不無關系，而PPP項目的真正落地，最重要的是要建立起市場化的定價機制，讓真正市場化的主體參與到PPP的項目里面來，并按照法律、合同的機制進行運作。另外，PPP的立法工作要跟上，PPP財政管理辦法和信息披露制度要加快出台。既然目前PPP能成為熱點，那未來地方政府通過國企和民企合作很可能是大勢所趨。不過，地方政府制度的不透明以及長期以來形成的對民企的擠壓和不尊重仍令許多民間資本處於觀望的態度，即如果市場化的運作機制無法形成，那麼外界可能認為目前的PPP熱只不過是曇花一現，而難以起到實質性地幫助地方政府降杠杆、減輕債務負擔的作用。
史耀斌指出，PPP改革是一項綜合性改革，具有很強的牽引性，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進。只有進一步深化行政體制改革，加大放、管、服力度，打破壟斷，政府和市場平等合作，社會資本特別是民營資本才有信心長期投資公共服務行業。只有深化財政體制改革，把政府在項目合同中承擔的支出責任納入政府財政預算和中長期財政規劃，才能消除社會資本投資后顧之憂；只有深化投融資體制改革，推進公共投融資多元化，社會資本才有展示的舞台，公共投資的有效性才能在體制上、機制上得到保障。
營造公平競爭的市場環境
發改委在昨日召開的新聞發布會中，提出將消除基礎設施和公用事業領域的市場壁壘，使民營投資得以公平參與。針對民間投資的投資環境，胡祖才表示，要營造公平競爭的市場環境，特別是對民間投資要給予一視同仁的投資環境：最主要的還是要破除阻礙民間投資進入市場、進入重大工程中的政策障礙，最重要的則是最大程度放開市場准入，要進一步放開民營機場、基礎電信運營、油氣勘探開發等領域，要消除基礎設施和公用事業領域的市場壁壘，在醫療、養老、教育等民生領域出台更有效的舉措，使得民營投資能夠公平參與。胡祖才指出，需要深入推進減少審批、降低制度性交易成本工作，要將政府職能由審批，轉向市場公平競爭監管和提供良好服務。胡祖才在發布會中還提及「十三五」規劃綱要中165項重大工程項目，稱其為民間投資提供重要機遇。
民資參與
意願增強
實際上，PPP自2013年底財政部部長樓繼偉提出后就一直在力推。2014年9月23日財政部下發《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》推廣PPP模式，2015 年發布了《關於規範政府和社會資本合作綜合信息平台運行的通知》，并建立了PPP綜合信息平台及項目庫。數據顯示，截至上半年，按照要求審核納入PPP 綜合信息平台項目庫的項目有9285 個，總投資額達10.6 萬億元，其中執行階段項目共619個，總投資額達1萬億元。
「所謂一千多家示範項目，一方面是地方政府在推，希望更多企業爭取入選；另一方面是民間資本也開始重視對一些公共工程的投資，如公路、橋梁等基礎設施項目建設。」林江說，PPP經過前段時間的實踐后，地方政府總結了一些經驗教訓，可能在改善PPP的結構和產品服務的合理化方面下了一定的功夫，使得PPP整體的吸引力度增強。
林江指出，之前說到PPP，有很多批評的聲音指出其中優質的項目都被國有企業揀選了去，剩下一些「豬骨頭」留給民企，造成民企的參與度不高。而當這種狀况可能有所改善，以及地方政府對PPP的准入門檻有所降低后，民間資本才有了更好的信心投入到里面。另外，今年以來，民間投資斷崖式下滑，民間的很多資本亟需尋找出路。「當在國務院力促增加民間投資的壓力下，地方政府和民企的關系有所改善，新形勢下妨礙民間投資的不利因素得到剔除，民企變得更加積極去參與PPP的建設，這點在項目數量上能體現出來。」林江說。分析人士指出，其實PPP突然在今年火爆的緣由不難理解，地方政府申報積極性的提高和目前PPP項目需求不斷加大，以及入選國家級PPP項目將直接獲得百萬級獎勵資金等，都是現階段政府大力推廣PPP的原因。另一方面，民間資本能夠參與優質的PPP項目，給了民企很大的動力，這種一拍即合的共同訴求也是PPP項目申報數量快速增加的原因。
英國經驗 可供借鑒
PPP作為一種創新的融資創新模式，并非中國獨創，PPP在國外已經有好幾十年的歷史。從國際情况來看，目前英國、加拿大、日本等國家在PPP領域處在比較成熟的階段，已經從側重於融資，向注重於管理去轉型，從傳統的基建項目向一些社會公益項目轉型，比如說醫院，甚至英國的一些監獄管理也采用PPP模式。分析人士指出，目前中國的PPP正處於發展初期，社會資本參與公共服務領域還剛剛起步，PPP相關法律制度、管理制度、項目實施規範等需要進一步建設和完善。另外，國外的成功案例和相關經驗值得中國方面學習和借鑒。
關鍵是民資能否參與營運
「PPP目前做得最好的是英國，在公共工程、醫院、學校等領域均取得不錯的效果。從結果來看，目前這些領域的營運已交給融資者來管理，這方面做得相當好。因為PPP成功的關鍵不只是融資，融資只是整個合作模式的一部分，而成功更加關鍵的是后期民資能否參與營運。」林江說，如果民企單純追求部分利潤分成或一般性的回報，那麼PPP可能并不是一種最佳的投資標的。從目前的情况來看，基建的平均回報率也只有6%或更低，如果民企沒有話語權，沒有機會參與后期的運作，如高速公路的收費管理或公立醫院整個運營期間的利潤分成等，那麼民企參與的積極性可能會慢慢降低。林江認為，政府委託民營機構運作，產權屬於政府，但由民間機構運作，這樣可能會大大提高民資參與PPP的積極性，投資回報加上運作的回報可能會對民資的吸引力更加高一點。他指出，如果中國的PPP將來想成為融資的主渠道，特別是基建的主渠道，那麼應該效法英國經驗，將運作的那部分和一般的投資回報相結合，而不是把民企作為純粹的出資方，中國的PPP下一步需要往這方面努力。
發展前景
整體可觀
PPP的突然火爆或許并非偶然，在民間投資急劇下滑和財政政策不斷加碼的背景下，PPP受到中國政府的追捧和民間資本的青睞，成為基礎設施建設和公共產品投融資改革的重要方向，并有潜力成為經濟發展的有力引擎，但PPP目前的火爆能否持續仍有待觀察。
分析人士指出，隨著中國政府財政支出壓力的加大，社會資本參與項目的建設，是突破公共部門資金瓶頸、提升建設運營效率、節約管理和資金成本的重要舉措，將是中國政府未來一段時間的不二選擇。至於PPP未來的發展前景，林江認為大的方向還是對的，應該會有個不錯的前景。他提到，PPP能否盤活民間資金是關鍵，即如果中國政府能夠在財政政策方面扶持好實體經濟，令先進制造業成行成市，以及在創業創新方面創造出更多投資機會，對於經濟穩增長和PPP的前景都有個支持作用。
「PPP是個很好的契機，如果財政政策能夠有效地引導新興產業和高附加值行業的發展，使得營商環境有利於實體經濟和民營企業的投資，那麼PPP自然也就水漲船高。未來中國政府需要利用好PPP這個平台，使政府和社會資本合力發展好實體經濟。」林江說。方正宏觀分析師任澤平、盧亮亮8月22日發布供給側改革之七十六專題報告稱，未來一段時間PPP項目將迎來一輪新的發展。主要基於三個邏輯：第一、經濟再度下行政府有穩增長訴求；第二、PPP模式或可激活沉澱的民間投資；第三、長端利率持續走低，融資成本的降低提升了基建項目的吸引力。
