三權分置提速農地改革
農民擴權須防土地投機
為引導農村土地（指承包耕地）經營權有序流轉、發展農業適度規模經營，中辦、國辦近日印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權等作出了具體規定。受訪專家認為，農地「三權分置」在實踐中早已有之，意見稿的出台只是對現有狀態的一種追認，也是順應土地經營權流轉戶數和面積逐步增加的大趨勢。專家指出，「三權分置」最大的突破就是放活土地經營權，使經營權在更大範圍的優化配置，這將有利於優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利於保障糧食安全和主要農產品供給及促進農業技術推廣應用以及農業增效、農民增收。香港商報記者 朱輝豪
追認農地「三權分置」
伴隨中國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。農業部部長韓長賦日前在解讀《意見》的新聞發布會上表示，實行農村土地所有權、承包權、經營權等「三權分置」，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，也是中央關於農村土地問題出台的又一重大政策。
農村土地是億萬農民賴以生存和致富的不可或缺的要素之一，自80年代初實行家庭聯產承包責任制以來，農民的生活水平有了翻天覆地的變化。隨著城鎮化和農業現代化進程的不斷加快，農村勞動力大量轉移，農民的身份與職業開始分離，很大一部分農民進城務工，不再從事耕作，因其身份承包的土地只能委託他人經營。此前的家庭承包責任制是所有權歸集體，承包經營權歸農戶，稱之為「兩權分離」，這次又將土地承包經營權分為承包權和經營權，形成了所有權、承包權、經營權「三權分置」并行的格局。
中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英在接受本報記者采訪時表示，實際上，農村土地「三權分置」在實踐中早已有之，所有權歸集體、承包權和經營權分開的現象目前在農村已經相當普遍。
黨國英指出，這次的意見稿是對現有狀態的一種追認，或者說是對過往農村土地「三權分置」的規範和認可。「因為官方文件之前沒有系統提到，而實踐走在了法律和理論的前面，意見稿只是一種追認而已。」
推進農地改革勢在必行
中國仍然是一個以農村人口為主的農業大國，土地問題無疑涉及到億萬農民的切身利益，土地問題也是「三農」問題的重中之重，如何正確處理農民和土地的關系一直是中國高層高度關注的。2013年7月，國家主席習近平明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。今年4月25日，習近平在小崗村農村改革座談會上強調，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。十八屆五中全會也明確提出要完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。
談及《意見》出台的背景，中山大學嶺南學院經濟學教授林江在接受本報記者采訪時表示，十八屆五中全會提出共享經濟和城鄉共享發展，其中提到具體減貧扶貧目標實現需要推進新型城鎮化，令農民能夠逐步由農村轉移到城市，這樣農民戶口遷移到城市必然帶來農民承包的土地如何處置的問題。「如果將農地全部沒收，農民的底觸情緒可能很大，所以中國要啟動農村土地改革，需要對現存的農地問題做一個全盤的考慮，也需要在政策和法律層面上對土地如何處置做明確的規定。」
「中國的農地流轉其實幾年前已經啟動，之前一直在進行中，但其中存在許多的限制，比如只允許特定範圍、特定用途的土地流轉，房地產商不可染指農村土地交易等。」林江說，這次的農地「三權分置」是在原有的農地流轉基礎上向前進一步，因為如果對農地流轉設很多限制，農民的積極性可能不高，農地的改革將難以推進。
因此，中國政府在總結過去幾年農地流轉經驗的基礎上擴大試點或做根本性改革。
放活土地經營權益處多
實際上，隨著工業化、城鎮化深入推進，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量涌現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。數據顯示，截至今年6月，全國2.3億農戶中流轉土地的農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高，超過50%。土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化，2.3億農戶還是土地承包者，但是已經將很大一部分承包的土地流轉出去，不再從事農業生產。
《意見》指出，要以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。
「三權分置」最大的突破就是放活土地經營權，使經營權在更大的範圍實現優化配置，而土地相對集中的使用，不僅有利於農業機械化、集約化的生產，更能明顯提升勞動生產率，從而提高農業效率和競爭力。
分析人士指出，在土地確權、農業規模化經營等因素推動下，土地流轉進程有望加速，擁有土地資源的相關企業有望獲得更多市場機遇。
韓長賦指出，實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利於優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利於保障糧食安全和主要農產品供給，有利於促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。「近期一些農產品價格有所下行，導致局部地區土地經營權流轉增速有所放緩。但土地經營權流轉戶數和面積逐步增加是大趨勢，發揮適度規模經營在建設現代農業中的引領作用是大方向。」韓長賦說。
嚴格保護農民承包權
放活土地經營權是「三權分置」的核心內容，同時涉及到農民土地承包權的保護問題，強調維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益要通過各種制度和政策來加以保護，來免除農民的后顧之憂。《意見》提出，要嚴格保護農戶承包權，農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權；要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能；不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
對於農民進城最擔心的土地承包權喪失的部分，國務院10月11日發布的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》對農民的「三權」進行了明確，規定不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。同時，建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶對「三權」的自願有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自願有償轉讓上述權益，但需注意現階段嚴格限定在本集體經濟組織內部。
另外，2015年初農業部等6部門聯合下發《關於認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，對確權登記頒證工作作出全面部署。這給農民吃了一顆長效定心丸，農民可以在土地上進行長期投入，放心流轉。數據顯示，目前，已經有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2個村開展，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。
韓長賦在發布會上指出，開展確權登記頒證工作有兩點好處：一是「確實權、頒鐵證」讓農民放心，土地承包權長久不變，不會因為農民出去打工而使承包權利喪失；二是確權頒證后，承包農戶和流入土地的新經營主體心里都有底，流轉時間可以長一點、穩定一點，也便於新主體拿到土地生產經營的長遠預期。
經營主體利益同等重要
對農民來說，「三權分置」將農民的承包經營權分置為承包權和經營權，擴展了農民的權利，一方面農民可以選擇將土地經營權出租或者轉讓的形勢來獲取租金或者增值收益；另一方面，農民也可以通過土地獲得的抵押貸款可以進行一些資本化運作或者做一些小買賣提高額外收入。
除了承包農戶外，放活土地經營權涉及到的另一主角是新型經營主體，這包括家庭農場、農民合作社、農業企業，全國已經有270多萬，它們不一定擁有土地承包權，但是流入了較大規模的土地搞農業，擁有土地經營權，是真正的農業生產經營者。《意見》提到，明確土地經營權人對流轉土地依法享有一定期限內的占有、耕作并取得相應收益的權利。強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。
「這次文件要保護經營者的利益，主要是保護合同所規定的一些約定，承包農戶與經營主體不能簡單地撕毀合同，因為過去有些合同執行到一定程度后就廢掉了，合同的約束力不夠。」黨國英說，另外，經營權是可以交易的，城市居民也可以有經營權，但也只發展農業，因為國家對土地用途管得非常緊，比如不允許租一塊農地用來蓋房。
林江指出，在以往的承包關系上，承包農戶和經營者之間存在一些矛盾糾紛，比如承租到一定時間后，一些農戶可能覺得吃虧而要求經營者退回土地，或者一些之前進城務工的農民回到鄉村后要求贖回土地等。另外，此前雙方的承包經營關系中時間較短，不利於經營者的耕作要求，經營者傾向利用化肥、農藥等提高產出，不利於土壤保護和糧食品質的提高。所以，實行「三權分置」之后，需要處理好傳統承包農戶和新型經營主體二者的關系，雙方在承包地上權利厘清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛。
防範土地投機行為
至於農地「三權分置」可能存在的風險，林江認為，一方面是關於農民抵押經營權進行融資的問題，即如果將來農民還不上錢，銀行可以將農民抵押的經營權轉移出去，問題是可能經營權根本不值錢，并且找到合適的接手人并不容易。「如果要讓經營權值錢，就要尽量提高土地的靈活性，不要對土地設太多限制，但矛盾的地方在於，農地只能農用，不能改變其性質。」
「另一個風險是農地的性質可能發生變化，即土地經營主體承包農地，但不是用來耕作，而是囤地等升值再轉出去，或者等將來農地的性質發生變化再做其他用途，因為農地并不是一成不變的。」林江說，農地將來有可能由於規劃或者其他原因而使用途發生改變，這樣一來這些地的價值就發生了變化，這不利於中國的糧食安全問題，也不利於農村的穩定。
黨國英也指出，土地經營者不從事農業生產而是將土地囤積起來等升值，這種土地投機行為是存在的。但這個問題其實也好解決，就是地方政府要對土地用途做一個全面的規劃，使得土地用途不能隨便發生變化。「土地投機是不允許的，國家要通過對土地的功能做一個明確的認定，比如說劃分農業保護區，規定基本農田的性質不可改變。但現實中有些規劃不嚴格，還是會存在投機行為，但這個比例相對不高，因為政府對基本農田的保護的規定還是比較嚴格的。」
另外，黨國英認為，原則上農地越多越好，城市土地本身夠用，只是存在浪費的現象，城鎮化的土地也夠用，不一定非得占用農地，因為內地任何一個大中城市的人口密度都比香港低，所以總體來講中國的城市建設用地夠用，「三權分置」早已存在實踐中，它對農地性質的改變暫時影響不會太大。
