防範地方融資風險
斬斷違規發債之手
在金融監管利劍高懸之際，中國財政部近日會同國家發展改革委、中國司法部、中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預﹝2017﹞50號），要求加強融資平台公司融資管理，規範政府與社會資本方的合作（PPP）行為，并將建立跨部門聯合監測和防控機制，進一步規範地方政府舉債融資行為，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。受訪專家認為，新預算法及43號文實施后，地方政府違法違規舉債行為仍屢禁不止，地方債務風險不斷累積。此次50號文的出台要求地方政府充分認識規範地方政府舉債融資行為的重要性，把防範風險放在更加重要的位置，逐步化解當中蘊藏的風險。香港商報記者 朱輝豪
1.地方債風險受高層重視
最近一段時間以來，內地金融市場颳起了一股監管旋風，中國銀監會、證監會和保監會均陸續出台了一系列加強金融風險防控的措施，旨在治理金融業亂象和化解當中蘊藏的風險。對中國經濟來說，過去幾年不斷累積的地方政府債務風險也常被外界所提及，已日益成為防範金融風險的重要一環。銀監會4月10日就下發了《中國銀監會關於銀行業風險防控工作的指導意見》，明確要求銀行加強地方政府債務風險管控，切實防範地方政府債務風險。近日，六部門聯合發布的50號文要求各地區要充分認識規範地方政府舉債融資行為的重要性，把防範風險放在更加重要的位置。
50號文提到，2014年修訂的預算法和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發﹝2014﹞43號）實施以來，地方各級政府加快建立規範的舉債融資機制，積極發揮政府規範舉債對經濟社會發展的支持作用，防範化解財政金融風險，取得了階段性成效。但個別地區違法違規舉債擔保時有發生，局部風險不容忽視。
中山大學嶺南學院經濟學系教授林江在接受本報記者采訪時表示，新預算法及43號文實施后，地方政府違法違規舉債行為仍屢禁不止，地方債務風險不斷累積。他指出，目前地方政府債務問題比較嚴重，這種嚴重性并非是指債務總量有多大，而是債務增長的速度很快，導致財政風險和金融風險不斷上升。「在這種情况下，中央政府需要出手，希望能夠控制地方政府舉債，有效地把風險控制住控制。」
2.發債亂象需管控
在中國經濟發展進程中，地方政府舉債的動力來源於發展經濟的需求，由於財政部給地方政府的債券額度太小，不能滿足日益增長的投資需求。因此，地方政府只能依賴於預算外的借款，即通過地方融資平台以及其他一些「隱性」的融資工具進行融資，投資興建基礎設施等，以維持當地的經濟增長。分析人士指出，2014年的新預算法和「43號文」對政府性債務的範圍和舉債形式做了明確切分，建立了財稅改革。這幾年來地方政府債務管理的基本框架。不過，尽管中央政府已要求地方政府遵守財政紀律，著力遏制不斷膨脹的債務，但個別地區違法違規舉債擔保時有發生，局部風險不容忽視。
嚴禁違規舉債擔保
財政部5月4日公布的數據表示，截至2016年末，中國地方政府債務15.32萬億元（人民幣，下同），地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，中國政府債務27.33萬億元。財政部有關負責人表示，按照國家統計局公布的中國2016年GDP初步核算數74.41萬億元計算，中國政府債務負債率（債務餘額/GDP）為36.7%，低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。但與此同時，一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分金融機構對融資平台公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。
該負責人指出，此次《通知》重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平台公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面提出要求，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規舉債擔保行為。
3.劍指隱性融資擔保
50號文要求各級政府相關部門要結合2016年開展的融資平台公司債務等統計情况，尽快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為。摸底排查工作應當於2017年7月31日前清理整改到位。
促擔保市場化
「很長時間以來，中央政府明確規定地方政府不得以任何形式為投資項目做擔保，但不排除有的地方政府通過投資平台的方式進行間接擔保，當中一些做法是相當不規範的。」林江說，所以財政部要求排查弄清這些不規範的行為到底有多嚴重，過去的融資擔保行為有多少等，地方政府需要做到心中有數，了解具體的風險程度，對於比較明顯的行為，看如何采取措施使之得到有效控制。
50號文提到，加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規範融資平台公司融資行為管理，推動融資平台公司尽快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平台公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。
興業證券固收分析師黃偉平認為，50號文意在將地方政府的隱性擔保，轉化為市場化操作的顯性擔保：50號文要求地方政府不能出現承諾函，但允許地方政府結合財力可以設立或參股擔保公司，構建市場化運作的融資擔保體系。這亦是將擔保行為推向市場化操作，明確市場化擔保人和被擔保人的法律責任，地方隱性擔保顯性化，并非對融資平台尋求市場化的外部擔保增信行為一刀切，也旨在理清政府與平台的債務關系。
4.政府鼓勵合規PPP項目融資
除了融資平台，財政部還要求匯總所有財政支出責任，除政府舉債的傳統渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具。50號文要求地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
PPP項目發起續放緩
林江指出，地方政府舉債受到嚴格限制，新的預算法出台后，要省級地方政府才可以舉債，在這種情况下，地方政府舉債的要求高、審批和報批程序較為复雜，PPP的出現相當於開通了一個融資渠道，地方政府以此為融資平台公司擔保或變相擔保，再由這些政府和民企合作的公司舉債。但無論如何，地方政府需要對PPP項目中一些較為隱秘的做法做出更加清晰和嚴格的規定與限制。
黃偉平認為，在43號文之后，隨著地方融資平台與政府信用剝離，PPP和貸款成為拉動基建投資的主要力量，但從去年8月開始，各部委對PPP變相融資行為進行排查，PPP發起項目明顯減少，50號文將進一步降低PPP對基建的拉動作用。「目前對PPP融資進行監管排查，將繼續放緩PPP項目發起節奏，按照PPP落地的時間推算，今年下半年開始項目落地的高峰可能正逐漸過去，50號文將階段性降低PPP對基建的拉動作用。」
林江表示，中國政府是高度支持PPP項目的，只不過到目前為止，PPP在執行過程中存在一些不確定性，有些項目還處於探索階段。不排除一些地方政府利用PPP的渠道進行變相融資。「50號文件并非針對PPP項目，而是要去堵住當中存在的漏洞，防患於未然。」
實際上，針對PPP項目的融資難題，國家發改委和保監會幾乎在50號文件發布的同一時間出台相關文件，在政策上提供新的支持。保監會近日表示，為推動PPP項目融資方式創新，更好支持實體經濟發展，近日印發了《關於保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》，支持保險資金通過基礎設施投資計劃，投資符合條件的PPP項目。另外，發改委官網5月3日發布《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發行指引》，為PPP項目融資「開綠燈」。其中提到，符合條件的PPP項目，PPP項目公司或社會資本方可發行專項債，用於項目建設、運營，或償還已直接用於項目建設的銀行貸款。在發行債券審批上，發改委給予PPP項目專項債券「綠色通道」。比如，在相關手續齊備、償債措施完善的基礎上，PPP項目專項債券比照發改委「加快和簡化審核類」債券審核程序，提高審核效率。
PPP項目專項債券是指由PPP項目公司或社會資本方發行，募集資金主要用於以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業債券。財政部部長助理許宏才表示，財政部對於推廣PPP模式成效顯著、社會資本參與度較高的30個市縣，在PPP項目以獎代補政策評審時予以優先支持，具體辦法是對進入中央財政PPP示範項目名單且通過評審的新建項目，按投資規模給予不同獎勵；對采用PPP方式化解地方政府債務的按2%獎勵。
5.聯合監測防控機制提上日程
隨著監管的不斷加碼，今年以來地方債發行明顯放緩。據Wind數據，2017年前四個月地方債合計發行178隻，發行規模共計7994.14億元，均不及2016年同期的296隻、20200.39億元。分析人士認為，在地方政府舉債融資行為不斷規範的背景下，未來地方債務增速或將放緩。
「目前為止，地方政府舉債仍有個內在的機制無法解決，即地方政府要發展經濟，但可支付的資源有限，一定是要通過舉債來穩增長，如果大大限制其舉債能力，經濟發展則受制，這里是一個矛盾。」林江說，新預算法中關於政府舉債的措施本來就很難實現，省級政府要在舉債和經濟穩增長進行平衡，化解這個矛盾。長期而言，地方政府讓利民企、讓民企更多地參與經濟發展，將是化解地方政府債務不斷累積的必由之路。
對於地方政府債務風險防控，50號文要求建立跨部門聯合監測和防控機制，建立財政、發展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監、證監等部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。
50號文還要求進一步健全規範的地方政府舉債融資機制，強調地方政府舉債一律采取發行地方政府債券方式。此外，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執行、管理、結果等公開，嚴格公開責任追究，回應社會關切，主動接受社會監督。
