完善「三權分置」土地制度改革促進推動振興鄉村

十九大報告提出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地「三權分置」制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。11月3日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了將該內容寫入其中的農村土地承包法修正案草案，這意味著農村土地承包法在出台實施14年后，將迎來首次調整。受訪專家認為，該草案把實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗及時轉化為法律規範，是為了適應農村生產力發展的新情况，不僅有利於提高國家農業現代化水平，也將有力地促進農村經濟發展、保持農村社會穩定、助推鄉村振興戰略的實施。香港商報記者朱輝豪

土地承包法首次調整

土地問題涉及到億萬農民的切身利益，如何處理好農民與土地的關系，一直是農村深化改革的主線。十八大以來，中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。為了給予農民穩定的土地承包經營預期，十九大報告明確提出，「要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地『三權分置』制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。」

實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村改革的重大成果，是中國憲法確立的農村基本經營制度。中國農村土地承包法自2003年開始施行，期間對穩定農村基本經營制度，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，增加農民收入，促進農業、農村經濟健康發展和農村社會和諧穩定，發揮了重大作用。在出台實施14年后，農村土地承包將迎來首次調整今年11月3日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議了農村土地承包法修正案草案。

全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉向十二屆全國人大常委會第三十次會議作關於農村土地承包法修正案草案的說明時說，從農業農村的現實情况看，隨著富餘勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提高。他表示，農業產業化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。把實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經驗及時轉化為法律規範，是修改農村土地承包法首先要考慮的問題。他亦表示，適應農村生產力發展的新要求，穩定和完善適合國情的農村基本經營制度，是修改農村土地承包法的基本出發點。

　　給農民吃了「定心丸」

從內容來看，草案將十九大報告提到的內容寫入其中，即明確土地「三權分置」制度，確定國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變，并明確規定耕地承包期屆滿后再延長30年。此外，草案還對土地經營權流轉和融資擔保、土地經營權入股、維護進城務工和落戶農戶的土地承包權益等作出了明確規定。一些人大常委會委員指出，農村土地承包法的修改很及時也很到位，體現了改革的要求，符合農村發展實際，特別注重對農民合法權益的保護，將一些改革的經驗總結提升為法律規定，此次法律的修改，必將有力地促進農村經濟發展、保持農村社會穩定、助推鄉村振興戰略的實施。

對於農村土地承包法修正案草案，中國社會科學院農村發展研究所副所長杜曉山在接受本報記者采訪時表示，中央穩定農民對土地使用權益，包括經營權穩定的預期，有利於農業生產和農民作長遠打算，農民可以做到心里有數、心里有底。他指出，修正案草案相當於給農民吃了顆「定心丸」，使農民能夠綜合地統籌自己的工作、生產和生活上的安排，包括子女后代的出路問題等。「如此一來，有利於國家農業現代化和糧食安全保證等方方面面，於國於民都有很好的預期。」

接受本報記者采訪的中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英認為，這次草案是將前幾年農村土地的改革實踐用法律規範加以明確，是為了適應農村生產力發展的新情况。「比如土地『三權分置』改革、進城務工和落戶農戶的土地如何處置這些，都是前幾年的改革實踐，但官方文件之前沒有系統提到，而實踐走在了法律和理論的前面，這次修正案草案是對這些實踐的一種追認。」黨國英說。

發展現代農業勢在必行

伴隨中國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，一方面是農村勞動力大量轉移，土地撂荒的情况較為嚴重，部分地區農民種地的積極性不高，另一方面是農業物質技術裝備水平在不斷提高，發展現代農業是必然趨勢。

韓長賦此前表示，實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，不僅利於優化土地資源配置和提高勞動生產率，也有利於保障糧食安全和主要農產品供給，有利於促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。

十九大報告也提到，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

土地流轉涉及到的新型農業經營主體，主要包括家庭農場、農民合作社、農業企業等，它們不一定擁有土地承包權，但是流入了較大規模的土地發展農業，擁有土地經營權，是真正的農業生產經營者。相關數據顯示，新型經營主體中，目前共有家庭農場87.7萬家、農民合作社193萬家、產業化經營組織41.7萬家、社會化服務組織115萬家。

草案規定，承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委託代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。

分析人士指出，農民一方面可以選擇將土地經營權出租或者轉讓的形勢來獲取租金或者增值收益；另一方面也可以通過土地獲得的抵押貸款可以進行一些資本化運作或者做一些小買賣提高額外收入。而新型農業經營主體在得到土地經營權后，可能需要投入規模化運營的資金，在徵得承包方或其委託代理人書面同意后，可以向金融機構融資擔保，使得規模化經營得以順利開展。

「三權分置」得到確認

土地「三權分置」是此次農村土地承包法修改的主要內容之一。草案規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權，同時明確了土地承包權和土地經營權的權能。為加強對土地承包權的保護，草案規定，承包土地的經營權流轉后，承包方與發包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。2014年9月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上提出關於土地「三權分置」的表述。去年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，《意見》以「三權分置」為核心，被農業部部長韓長賦定性為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新、中央關於農村土地問題出台的又一重大政策。

賦予第三方經營主體土地經營權，是完善農村基本經營制度的一個重要內容。草案規定，土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉；第三方通過流轉取得的土地經營權經承包方或其委託代理人書面同意，并向本集體經濟組織備案后可以再流轉。劉振偉表示，從「兩權分離」，到「三權分置」，順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，映射出農地經營方式的時代變遷。目前全國農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積達4.79億畝。

　　土地流轉障礙亟待解決

農業部最新數據顯示，截至2016年底，全國有2582個縣（市、區）開展了試點，確權面積8.5億畝，約占全國第二輪承包合同面積的70%，全國土地流轉比例超過35%。

「承包農戶在流轉土地經營權其實早已有之，但現實中也存在一些問題和爭議，比如關於土地承包流轉的期限和收費問題，以及在承包規模上都有一些爭議，在以往的案例中，土地出租方和經營方兩者之間的關系和矛盾時有出現。」杜曉山說，在承包戶確認流轉土地經營權后，無論往后的土地是否增值以及農業生產前景如何，雙方都應遵守相應的契約精神，做到不反悔，不毀約等，這樣才能使得土地流轉順利進行。

　　鼓勵農村土地流轉

正如杜曉山所言，在現實中，雖然土地經營權流轉戶數和面積在逐步增加，但當中也出現了不少問題。除上述土地出租方和經營方可能存在的矛盾外，還出現了經營方考慮經濟效益隨意變更土地用途、政府的監管措施不完善等問題。黨國英認為，之前土地承包期太短不利於土地流轉，而此次確認再延長30年對農村土地流轉將起到一個推動作用。「中國政府實際上是鼓勵農村土地流轉的，因為農民大量進城務工，土地利用率很低，而農民把土地流轉出去，有利於發展農業規模經營，提高農業生產效率。」黨國英說。黨國英指出，現實中一些較為偏遠落后地區的土地流轉存在不少困難，因為很少有經營方願意接手，就很難形成規模化的經營。他還表示，在土地流轉過程中，地方政府不能越位，大包大攬，應該尊重農民意願，做好土地流轉的服務引導和規範。同時，政府也不能缺位，放任不管，而應起到相應的監管作用。

免除進城農戶

后顧之憂

關於進城務工和落戶農戶的土地如何處置的問題，十八屆五中全會決定曾提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。為保障農戶的合法權益，草案刪除了現行法律中關於承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方的規定。劉振偉表示，鑒於城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情况也十分复雜，按照中央關於推進農業轉移人口市民化的要求，草案規定，維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益，為政策適時調整留出了空間。

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂認為，土地的歸屬問題是農民最關心的切身利益問題。此次農村土地承包法的修改草案，在延長農民土地承包期限、賦予農民自願退出承包地的選擇權益、改善土地承包權退出機制等方面，解決了農民最關注的問題。

杜曉山認為，草案刪除的相關規定免除了進城務工農民的后顧之憂，保障了他們擁有土地承包權所有的合法權益，如此一來，進城務工農民可進可退，不再害怕土地被沒收。不過，在杜曉山看來，如果要真正解決農業轉移人口市民化的問題，還需要解決現實中與此相關的進城務工農民的戶籍、公共基本服務平權、社會保障得到落實等問題。「中國的城鎮化問題，歸根到底要解決人的城鎮化問題，雖然這個問題在摸索中也取得了一定的成績，但是城鄉二元結構的總體變化格局還沒有根本性的改善。」杜曉山說。