新春經濟展望之三
地方債總體可控仍需防範
中國財政部上周對外發布，截至去年年底，q全國地方政府債務餘額為164706億元，其中，有大約1.72萬億元的債務需要置換，這是財政部首次發布全年地方債的細賬。此外，中國保監會、財政部近日聯合印發相關指導意見，支持保險機構更加安全高效服務實體經濟，防範化解地方債務風險。
在積極財政政策取向不變的2018年，地方政府發行債券無疑將發揮不可或缺的作用。一方面，「開前門」，擴大地方專項債發行還將保持力度，並有望取得新突破;另一方面，嚴控地方債尤其是隱性債務風險，牢牢「堵後門」也成為今年的重中之重。多位接受本報記者採訪的專家均認為，地方債風險總體可控，但仍需積極防範，2018防風險攻堅戰大幕開啟。
香港商報記者 黃鶯
風險可控 數據仍在限額內
財政部發布的數據顯示，2017年整年，全國發行地方政府債券43581億元。其中，一般債券23619億元，專項債券19962億元;按用途劃分，新增債券15898億元，置換債券27683億元。
自2015年起，地方政府實行債務限額管理，每年提請全國人大或全國人大常委會審議批准地方政府債務限額，經國務院同意印發《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，依法設置地方政府舉債規模的「天花板」。
值得注意的是，2017年全國地方政府債務餘額為164706億元，控制在全國人大批准的188174.3億元限額之內。
上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮認為，對地方政府債務進行限額管理，也就是我們所說的「天花板」，在整體控制債務風險方面起到了重要作用。鄭春榮表示，地方沒有把中央下達額度用完，反映出地方舉債做到了量力而行，積極防範化解風險，嚴格控制在限額之內。
中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍接受本報記者採訪時表示，相較於2015年和2016年的債務高峰期，2017年已經從高峰期開始回落，更加注重經濟質量的宏觀環境約束了地方政府的投資行為。
1.72萬億 債務置換今年收官
按照財政部「三年左右置換完成」的部署，存量置換窗口期到2018年8月份。
根據最新數據顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務餘額共計16.47萬億元，其中約14.74萬億為政府債券，還有約1.72萬億元為非政府債券形式存量政府債務。
這意味著，2018年還有1.72萬億元存量債務有待置換成地方政府債券。相關地方政府工作人員表示，越到後面，置換難度越大。不過，2017年的形勢在變化，2016年難以置換的未到期城投債，在2017年部分已實現提前置換。
置換債實際上是將地方債進行置換後的債務，是地方政府在利率適度的條件下，通過借新債來還舊債，將所欠的已有債務順利延後的一種方式。「更具體地說，債務置換就是經過債權人和債務人的協商，對現有地方債務的還款期限、還款條件(利率)進行重新安排」，中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君介紹，一般來說，置換後的新利率會低於舊債，還款期限也會延長，新債與舊債屬於延續關係。
2014年底，中國地方政府債務的債務率高達86%，儘管尚低於100%的警戒線，但一些地區存在債務規模較大、償還能力下降的風險，還有些地方違法違規舉債、變相舉債，或者為企業舉債違規提供擔保承諾。
國家行政學院經濟學部教授馮俏彬直言，當時中國地方債務不僅數額巨大，而且存在期限錯配的問題，「不少地方政府發債用於建設基礎設施等項目，回報期需要二三十年，但債務還款期卻只有3年至5年」。為化解這一風險，2015年12月，時任財政部部長樓繼偉在接受全國人大常委會質詢時透露，國務院決定用3年左右時間置換14.34萬億元的地方政府存量債務，目的是控制和化解地方政府債務風險。
有分析指出，借由置換債，地方債務風險得到一定程度化解，部分地方政府因還債及財政支出壓力過大出現的違規舉債等問題有望隨之好轉，而且大量發債用於建設公共設施與嚴控債務規模之間的矛盾可能得到緩解，中央財政撥款的壓力也能夠相對減輕。
國務院發展研究中心主任李偉認為，地方舉債也需要進一步規範。經過3年多地方債置換，地方政府債務償還壓力總體有所減輕，但近期有些地方政府通過PPP模式、政府購買服務、政府引導基金等變相舉債，隱性債務較快增長問題比較突出。2017年5月以來，中央出台了一系列規範地方政府舉債的措施，對違規擔保、名股實債等隱性舉債渠道進行規範。下一步，必須堅持「逐步消化存量、堅決控制增量」、「開前門、堵後門」的原則，嚴格推進地方債務規範管理，落實債務處置主體責任，嚴肅問責機制，在統籌考慮在建項目和資金鏈風險的同時，切實防範化解地方債風險。
而對於債務置換後的風險，趙錫軍稱，債務置換主要是把還債期限拉長，削平還債高峰期，一定程度上緩解了地方政府還債的壓力，「但置換後如何處理好新的債務，仍然是地方政府需要考慮的問題，需要從長計議，離任的也要追責。」趙錫軍說。
上海財經大學公共經濟與管理學院教授鄧淑蓮接受本報記者採訪時稱，置換債本身說明地方債償還不上所以要置換，而置換債相當於政府擴大收入，改變原有的收入格局，本身仍存在一定風險，需加以約束。
多部委聯手 將迎更嚴監管新政
在國家層面，地方債監管屢出重拳，近期地方債將迎來更大力度的監管新政。去年以來，從全國金融工作會議，到中央政治局會議，多次高層會議都提到「地方債」，釋放嚴管信號。
財政部層面，從地方債監管文件密集出台，到曝光並問責了數起地方違法違規舉債案例，對違法違規舉債擔保行為也一直保持高壓態勢。
鄧淑蓮表示，國家如果實施比較寬容的兜底做法，那麼會縱容地方政府無所顧忌地進一步借債，而中央近期加強對地方債的管理，財政部此前在報告中亦表示，要堅決打消地方政府認為中央政府會「買單」的幻覺，堅決打消金融機構認為政府會兜底的幻覺。
此外，日前召開的全國財政工作會議強調，2018年要支持打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等名義變相舉債。
審計署在2017年底的一份報告中說，中國地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府存在通過融資平台公司、政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。報告進一步指出，地方政府違法違規舉債的主要原因包括官員政績觀不正確、項目實施責任不落實、一些金融機構推波助瀾、違法違規融資行為問責不到位等。
此外，中國保監會、財政部近日聯合印發《關於加強保險資金運用管理支持防範化解地方債務風險的指導意見》，明確保險資金運用涉及地方政府舉債融資行為的政策邊界，提出要規範保險資金投資，堅決制止違法違規舉債擔保行為。
事實上，這已經是一個月內保監會第二次盯上地方債。在1月5日，保監會發布了《關於保險資金設立股權投資計劃有關事項的通知》。其中明確提出，要切實防範保險資金以通道、巢狀、名股實債等方式開展股權投資計劃業務，遏制地方政府隱性債務增量。
趙錫軍對記者稱，從宏觀環境上來講，國家對地方的發債行為管理越來越規範，使得亂發債、亂籌資的行為有所下降，而且相關條例不僅是管理債，而且是落實到個人，財政部此前亦對江蘇、貴州兩省地方債的違規行為進行處分，這些對地方的約束力都較強。
在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，進一步把控地方政府債務風險，不僅要進一步強化債務管理和違規融資問責，也要從體制機制上?手解決內在性問題。比如，推進政府職能轉變、完善政績考核、深化政府投融資體制和財稅體制改革等。
地方部署 釋放嚴控信號
在地方層面，多地在對2018年經濟工作部署時都釋放出嚴控地方債風險的明顯信號。
「繼續將符合條件的政府或有債務轉入政府債務，依法推進政府存量債務置換，力爭2018年將符合置換條件的存量債務全部置換完畢。」江蘇省財政廳廳長劉捍東表示。江蘇省並強調要加強政府投資項目風險管控，對於新上項目要從嚴把關，超過政府債務限額的項目一律不批、超出債務率合理範圍的企業債一律不報、資金配套不到位的項目一律不開工。
重慶市強調「堅決防止靠過度舉債保增長的做法，決不能寅吃卯糧、透支未來」。
浙江省財政廳廳長徐宇寧1月16日表示，要按照「查核總數、科學分類、開好前門、堵死後門、黨政同責、逐步化解」的原則，推進「無違規債務市縣」創建，制定防範化解地方政府性債務風險行動計劃，嚴控債務增量、消化債務存量。
福建省常務副省長張志南指出，2018年要在防範地方政府債務風險上有新舉措，健全債務管理制度和風險防控機制，規範舉債融資行為，梳理政府投資項目，健全風險防範機制。
1月17日，海南省副省長、財政廳廳長劉平治在海南省財政工作會議上表示，2018年繼續加強地方政府債務規範管理、嚴格控制新增隱性債務，穩妥化解存量、推動跨市縣閒置資金有償調劑、防範社保基金運行風險。
此外，陝西、廣東、天津等多地都以省政府名義下發了地方債的規範文件，明確了省政府對全省政府性債務風險應急處置負總責，並劃定了化解債務風險的時間表。
業內人士指出，目前地方違法違規舉債擔保的形式主要有：一是繼續通過融資平台公司，銀行貸款、債券類融資工具、信託、保險、資管產品等方式替政府融資，靠政府擔保或資金償還。二是以不合規的PPP、政府投資基金、政府購買服務來變相舉債。
社科院中國財經戰略研究院副研究員蔣震認為，地方舉債行為要放在整個社會全局中考慮，舉債要有相應的經濟發展和產業發展基礎作為前提，要根據經濟和產業發展的情況來確定債務規模，在解決債務形成的資產方面，也要根據各地區的發展情況合理確定標準。
